“新機(jī)制”背景下特許經(jīng)營項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)與實(shí)施路徑
導(dǎo)讀：
2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)）發(fā)布，明確政府和社會(huì)資本合作應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)，并應(yīng)全部采用特許經(jīng)營模式實(shí)施；隨即陸續(xù)頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2024年17號(hào)令）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)），對(duì)新機(jī)制下政企合作特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。
新機(jī)制強(qiáng)調(diào)從“政府付費(fèi)”向“使用者付費(fèi)”為主、從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，對(duì)項(xiàng)目全生命周期管理要求提升。招標(biāo)工作成為落實(shí)新機(jī)制、優(yōu)選專業(yè)高效合作伙伴、保障項(xiàng)目可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文旨在分析新機(jī)制下特許經(jīng)營項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)、合同條款設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)管控路徑等。
01新機(jī)制下特許經(jīng)營項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)
1.精準(zhǔn)定位與項(xiàng)目準(zhǔn)備
（1）嚴(yán)格項(xiàng)目篩選：特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)為具有明確收費(fèi)渠道和方式的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，預(yù)期收益可覆蓋投資運(yùn)營成本，符合“新機(jī)制”鼓勵(lì)方向（如收費(fèi)公路、污水處理、垃圾處理等）。市場化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。
（2）深化前期論證：強(qiáng)化可行性研究，特別是使用者需求預(yù)測、付費(fèi)意愿與能力分析、收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)、成本效益分析的深度與準(zhǔn)確性。同時(shí)，可對(duì)擬采用特許經(jīng)營模式招標(biāo)的項(xiàng)目在招標(biāo)前進(jìn)行意見征求、市場意愿分析及必要的市場測試。
（3）清晰界定核心邊界：明確項(xiàng)目范圍、產(chǎn)出要求（數(shù)量、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)）、特許經(jīng)營期限（與投資回收期匹配）、建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬與移交標(biāo)準(zhǔn)等。
2.優(yōu)化招標(biāo)資格條件設(shè)置
特許經(jīng)營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。另外還應(yīng)考慮以下因素：
（1）突出專業(yè)運(yùn)營能力：由于新機(jī)制“重運(yùn)營”的要求，資格條件應(yīng)重點(diǎn)考察潛在投標(biāo)人的同類項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)實(shí)力、管理團(tuán)隊(duì)和業(yè)績，而非以往單純考察施工能力或融資規(guī)模。
（2）強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)穩(wěn)健性：設(shè)定合理的財(cái)務(wù)實(shí)力門檻，在招標(biāo)文件中明確要求投標(biāo)人提供完整的財(cái)務(wù)資料，包括近三年經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表（資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表）、銀行授信證明、納稅記錄等關(guān)鍵文件。重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流狀況等基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，分析投標(biāo)人長期投融資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
（3）落實(shí)“優(yōu)先民企”政策：不得設(shè)置限制民營企業(yè)參與的招標(biāo)條件。在合法合規(guī)前提下，設(shè)定有利于民營企業(yè)公平參與的資格條件。在招標(biāo)文件中明確特許經(jīng)營者的主體資格要求和對(duì)民營企業(yè)持股比例的要求，對(duì)民營企業(yè)參與的給予適當(dāng)加分，這也符合新機(jī)制要求。清華大學(xué)投融資政策研究中心在政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問答專欄中回復(fù)，PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵(lì)民營企業(yè)和外商投資企業(yè)參與?！蛾P(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號(hào)）在起草過程中充分征求了有關(guān)部門意見，與《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定以及文中“公平選擇特許經(jīng)營者”等不存在沖突。
3.創(chuàng)新招標(biāo)文件
通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評(píng)級(jí)狀況。
（1）明確核心要求：在招標(biāo)文件中應(yīng)清晰闡述項(xiàng)目目標(biāo)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、核心邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、監(jiān)管要求等。對(duì)于報(bào)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)以財(cái)務(wù)測算為基礎(chǔ)，合理設(shè)置報(bào)價(jià)指標(biāo)和報(bào)價(jià)模型。
（2）設(shè)計(jì)科學(xué)的回報(bào)機(jī)制：聚焦使用者付費(fèi)，明確收費(fèi)定價(jià)/調(diào)價(jià)機(jī)制。除符合政策的政府付費(fèi)外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
（3）突出方案競爭：要求投標(biāo)人提交詳細(xì)的技術(shù)方案（含建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)方案）、財(cái)務(wù)方案（投融資計(jì)劃、現(xiàn)金流預(yù)測、報(bào)價(jià)）、法律方案（對(duì)協(xié)議關(guān)鍵條款的響應(yīng)）等。重點(diǎn)對(duì)其運(yùn)營效率提升、成本節(jié)約、服務(wù)創(chuàng)新、全生命周期價(jià)值創(chuàng)造能力進(jìn)行評(píng)審。
（4）創(chuàng)新評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重：
a.提高運(yùn)營能力權(quán)重：運(yùn)營能力主要體現(xiàn)在運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)、方案先進(jìn)性、能效管理、智慧化應(yīng)用、技術(shù)升級(jí)路徑等，應(yīng)適當(dāng)提升其占比權(quán)重，合理設(shè)置評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
b.強(qiáng)化財(cái)務(wù)方案可持續(xù)性評(píng)審：重點(diǎn)評(píng)估現(xiàn)金流預(yù)測合理性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、報(bào)價(jià)的競爭力與可負(fù)擔(dān)性。
c.綜合評(píng)估全生命周期成本與效益：不僅要看重建設(shè)報(bào)價(jià)，更要看重長期運(yùn)營維護(hù)成本和服務(wù)質(zhì)量保障。
d.特許經(jīng)營期限：特許經(jīng)營期限應(yīng)與投資回收期、設(shè)施壽命匹配，如將特許經(jīng)營期限作為招標(biāo)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以最終招標(biāo)確定的期限為準(zhǔn)。明確特許經(jīng)營期限內(nèi)和特許經(jīng)營到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。
（5）強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與價(jià)值提升：對(duì)采用新技術(shù)、新模式提升效率或服務(wù)體驗(yàn)的方案在分析其可行性的基礎(chǔ)上給予適當(dāng)?shù)募臃帧?/span>
（6）其他：特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。
02關(guān)鍵合同條款設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管控
新機(jī)制通過剛性約束倒逼政府和社會(huì)資本合作回歸“專業(yè)運(yùn)營本質(zhì)”，合同設(shè)計(jì)必須緊扣“民企運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、績效捆綁”三大鐵律，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積。
1.合同核心條款
（1）項(xiàng)目范圍與產(chǎn)出要求：應(yīng)詳盡、可量化、可監(jiān)測。
（2）服務(wù)價(jià)格及動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制：不同的特許經(jīng)營項(xiàng)目或同一個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中可能涉及實(shí)行政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的收費(fèi)價(jià)格、實(shí)行市場價(jià)格的收費(fèi)價(jià)格，以及通過特許經(jīng)營招標(biāo)競爭機(jī)制確定的項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的“約定價(jià)格”等價(jià)格類型，應(yīng)根據(jù)不同的價(jià)格類型在特許經(jīng)營協(xié)議中對(duì)相關(guān)的定價(jià)、調(diào)價(jià)和相應(yīng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等進(jìn)行約定。明確定價(jià)依據(jù)、程序、調(diào)價(jià)公式、調(diào)價(jià)周期和觸發(fā)條件，保障項(xiàng)目收益的合理穩(wěn)定。明確收費(fèi)主體（政府或項(xiàng)目公司）、收費(fèi)方式及監(jiān)管方式。
（3）與績效強(qiáng)關(guān)聯(lián)：支付必須與特許經(jīng)營者達(dá)到約定的績效標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格掛鉤。建立全面KPI體系，覆蓋建設(shè)期、運(yùn)營期的關(guān)鍵績效指標(biāo)（質(zhì)量、安全、效率、環(huán)保、服務(wù)滿意度等），明確監(jiān)測方法與頻率，例如政府監(jiān)管、第三方評(píng)估、公眾監(jiān)督相結(jié)合。同時(shí)，使用者付費(fèi)的支付必須嚴(yán)格、透明地依據(jù)績效評(píng)估結(jié)果執(zhí)行，設(shè)置明確的扣減或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
（4）風(fēng)險(xiǎn)分配：特許經(jīng)營者全擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，但可以明確政府方在防止過度競爭（唯一性）方面的責(zé)任邊界，合理分配需求不足風(fēng)險(xiǎn)。
（5）股權(quán)變更限制：設(shè)置合理的股權(quán)鎖定期（特別是運(yùn)營責(zé)任期），限制隨意轉(zhuǎn)讓，確保運(yùn)營主體穩(wěn)定和核心能力持續(xù)。
（6）退出與移交：詳細(xì)規(guī)定特許期滿或提前終止時(shí)，項(xiàng)目設(shè)施移交的范圍、狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、測試程序、移交時(shí)限及費(fèi)用承擔(dān)。
2.風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制
（1）動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制：有效應(yīng)對(duì)通脹、成本波動(dòng)、政策變化等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）履約擔(dān)保體系：建設(shè)履約擔(dān)保、運(yùn)維履約擔(dān)保、移交履約擔(dān)保等。
（3）應(yīng)急預(yù)案與儲(chǔ)備金：要求項(xiàng)目公司建立應(yīng)對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案和儲(chǔ)備金。
（4）定期評(píng)估與重新談判機(jī)制：設(shè)定合同中期評(píng)估節(jié)點(diǎn)，僅在發(fā)生重大不可預(yù)見情勢變更（符合法律政策規(guī)定）時(shí)，依據(jù)合同約定程序進(jìn)行有限重新談判，核心條款（回報(bào)機(jī)制原則）一般不變。
（5）政府監(jiān)管與信息公開：強(qiáng)化政府全過程監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)關(guān)鍵信息（如績效評(píng)估結(jié)果、付費(fèi)情況）公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。
“新機(jī)制”下特許經(jīng)營項(xiàng)目招標(biāo)的核心在于緊扣“使用者付費(fèi)”和“專業(yè)運(yùn)營”，通過科學(xué)招標(biāo)遴選真正具備長期運(yùn)營能力和效率優(yōu)勢的特許經(jīng)營者，并通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤O(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配和項(xiàng)目可持續(xù)。規(guī)范高效的招標(biāo)與合同管理是激活民間投資、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量、推動(dòng)特許經(jīng)營模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵基石。